De januskop van de eurocrisis

Lees hier het pdf van dit artikel Credit default swaps, collateralized debt obligation, secutarisatie. De termen die langskomen in het publieke debat over de financiële crisis doen inderdaad vermoeden dat het een onderwerp betreft voor en van technocraten en specialisten. En niet voor ‘gewone’ burgers. Niets is minder waar, zo maakt de crisis pijnlijk duidelijk. Burgers en hun vertegenwoordigers moeten zich actief bemoeien met financiële regulering. De ‘afwijkende’ stem van burgers wordt tot nu toe namelijk nauwelijks gehoord. Door Jasper Blom De diepe crisis in de Europese Monetaire Unie (EMU) heeft geleid tot een levendig en prominent politiek debat over de Europese Unie. Politieke partijen die normaliter wegduiken als het thema EU ter sprake komt, worden gedwongen kleur te bekennen. Dat is winst, hoe ongelukkig de aanleiding ook. Ten onrechte gaat dit debat echter grotendeels voorbij aan de samenhang tussen de crisis in de eurozone en de financiële crisis die onze aandacht greep met de val van Lehman Brothers en de daarop volgende credit crunch. De aandacht gaat nu te eenzijdig uit naar bezuinigingen (of het gebrek daaraan) in de crisislanden en naar de institutionele structuur van de EMU. In dit essay richt ik mij op het andere gezicht van de eurocrisis: de medeverantwoordelijkheid van ‘de financiële markten’ voor de crisis in combinatie met een gebrekkige democratische legitimiteit van financiële regulering. Consequentie van deze januskop van de crisis is dat hervormingen in de getroffen landen en in de eurozone als geheel gepaard zouden moeten gaan met hervormingen van het financiële systeem in de EU. De vlucht van het financiële systeem De enorme vlucht die het financiële systeem heeft genomen in termen van omvang en omvattendheid wordt ook wel ‘financialisering’ genoemd en was het gevolg van een welbewust beleid van deregulering en liberalisering in de financiële sector. In een eerdere publicatie (Blom, 2010) beschreef ik hoe dit ten grondslag lag aan de financiële crisis die in 2007 uitbrak. Financialisering is ook een directe oorzaak van de crisis in de eurozone door de risico’s voor de overheidsfinanciën die verbonden zijn aan een grote financiële sector. Niet alleen heeft een crisis een negatief effect door de impact op de reële economie (minder kredietverlening aan het bedrijfsleven), veel directer is de impact van staatssteun aan de banken. Overheden functioneren als ‘lender of last resort’ voor het financiële systeem, dus hoe groter de banken, des te groter de impact op de overheidsfinanciën. Ierland is hier het meest prominente voorbeeld van: waar het voor de financiële crisis solide overheidsfinanciën en een lage schuld had, werd het land opeens onderdeel van de – nogal neerbuigend gelabelde – ‘pigs’(Portugal, Ierland/Italië, Griekenland en Spanje) nadat het onbezonnen een volledige depositogarantie uitgegeven had voor de Ierse banken. Daarnaast heeft financialisering een significante invloed op de sociaal-economische ordening van nationale economieën (Mosley, 2003), en speelt op die manier een belangrijke rol bij de convergentie van economieën in de eurozone. Echter, waar de meeste economieën in de eurozone zogenaamde ‘gecoördineerde markteconomieën’ zijn financialisering vooral tot een druk naar het Angelsaksische liberale marktmodel. Aangezien het politieke draagvlak hiervoor in grote delen van de eurozone ontbreekt, leidt dit meer tot spanningen in het sociaal-economisch beleid dan tot succesvolle hervormingen. Specifiek in de aanloop en kort na de invoering van de euro hadden de ontwikkelingen op de kapitaalmarkten ook een effect op de timing van hervormingen. De kapitaalmarktrentes van de perifere landen daalden fors, waardoor deze landen zich goedkoop konden financieren. Investeerders namen niet de daadwerkelijke risico’s in acht, wat deze landen de mogelijkheid gaf op grotere voet te leven dan verstandig was. Nu de overreactie van ‘de markt’ de andere kant op geslagen is en overheden ‘noodgedwongen’ aan het bezuinigen zijn geslagen (vaak zonder duidelijke economische visie) zijn de effecten van de financialisering voor een breed publiek duidelijk geworden. En men is niet blij met de ontwikkelingen, zoals de vele ‘Occupy’ kampen en de beweging van ‘Indignados’ duidelijk maken. Het succes van de euro is dus niet alleen afhankelijk van een vernieuwd Stabiliteits- en Groeipact (nu nog strenger!), maar ook van het beter in toom houden van het financiële systeem. Dat werpt de vraag op hoe het kan dat banken en ‘de kapitaalmarkten’ vrij baan hebben gekregen? Waarom heeft het proces van deregulering en liberalisering plaatsgevonden, terwijl er – in ieder geval op dit moment – weinig draagvlak onder een breed publiek voor lijkt te zijn? Wat is de democratische legitimatie van financialisering? Groupthink De commissie-De Wit, de parlementaire onderzoekscommissie naar de financiële crisis, moest spijtig genoeg constateren dat ‘de Kamer zich bij de totstandkoming van internationale en Europese standaarden en regelgeving vaak te laat bewust [werd] van belangrijke initiatieven, liet zij na hierover met het kabinet fundamenteel in debat te gaan of wachtte zij daarmee tot het onderhandelingsproces al zo ver gevorderd was dat beïnvloeding van het proces niet meer mogelijk was’. Volksvertegenwoordigers lijken financiële regulering – zeer ten onrechte – een technocratisch onderwerp te vinden dat geen directe consequenties heeft voor burgers. Niets is echter minder waar, zoals de crisis pijnlijk duidelijk heeft gemaakt. Mede door deze afwezigheid van gedegen parlementaire controle kregen internationale beleidsorganen als het Bazelse Comité voor Bankentoezicht, de Financial Stability Board, en de g7/g10 vrij spel. Cruciale beslissingen ten aanzien van financiële regulering werden daar in een select gezelschap van beleidsmakers genomen. In het geval van centrale bankiers waren deze beleidsmakers zelfs volledig onafhankelijk van parlementaire controle. Dit selecte gezelschap beleidsmakers heeft over de tijd een gedeelde grondtoon gevonden die positief is ten aanzien van financialisering en marktgeoriënteerde regulering. Deze positieve houding ten aanzien van financialisering zal allicht versterkt zijn door de nauwe betrokkenheid van de internationale banken bij de onderhandelingen. Tijdens de onderhandelingen over de mondiale standaarden voor kapitaaltoereikendheid van banken, die plaatsvinden in het Bazelse Comité, worden banken zeer regelmatig geconsulteerd, terwijl er weinig tot geen gesprekken plaatsvinden met andere belanghebbende organisaties, zoals vertegenwoordigers van het MKB. Tijdens de onderhandelingen over het tweede Bazelse kapitaalakkoord (die tussen 1998 en 2004 plaatsvonden) hield het Bazelse Comité drie schriftelijke consultatierondes. Dit leverde enkele honderden zienswijzen op over de conceptakkoorden. Een analyse van de reacties op de tweede en derde ronde (die openbaar zijn) laat echter zien dat rond de 90% van financiële insiders komt. Het hoeft dan ook geen verbazing te werken dat de internationaal actieve banken die streden voor meer flexibiliteit in het toepassen van kapitaaleisen en regelgeving die verdere groei van het financiële systeem bevorderde goed bediend werden. De crisis heeft de problemen van dit groepsdenken in internationale financiële beleidskringen onderstreept. Als we dan terugkijken naar het beleidsproces kunnen we niet anders dan constateren dat de selectieve input bijgedragen heeft tot een uitkomst van financialisering en te lage kapitaaleisen. Slechts enkele reacties in de consultatierondes kwamen van bezorgde academici; daarbij zaten reacties die waarschuwden voor precies die problemen die tijdens de crisis zouden optreden. De enige reactie van een ngo gaf nota bene een zeer tijdige waarschuwing voor de praktijken met subprime hypotheken. Dat is niet met de kennis van nu terugkijken, dat is terecht constateren dat een onevenwichtig beleidsproces geleid heeft tot een uitkomst waarvan bankiers jaren profijt hadden – en vervolgens werden ze gered door de belastingbetaler. Investeerders op de Europese kapitaalmarkten hebben jaren zonder risico’s in acht te nemen geïnvesteerd in perifere landen, en nu betalen de burgers van die landen de prijs. Formeel gesproken: de beperkte democratische legitimiteit van financiële regulering heeft een negatieve invloed op haar effectiviteit (zie Underhill, Blom en Mügge 2010). Twee voorstellen voor democratische controle Dat roept de vraag op hoe we ervoor kunnen zorgen dat er in toekomstige onderhandelingen over het financiële systeem meer aandacht is voor ‘afwijkende’ stemmen. Stemmen die waarschuwen voor de gevaren van financialisering. Stemmen die het belang van burgers bij financiële stabiliteit vertegenwoordigen. Elders heb ik voorstellen gedaan voor een meer corporatistische benadering van het beleidsproces (Blom, 2011). Hierbij worden niet alleen financiële partijen geconsulteerd maar – gezien het belang van financiële regulering voor de sociaal-economische ordening van Europa – ook werkgevers en werknemers Ik zal mij hier concentreren op twee concrete en praktische voorstellen om de parlementaire controle op financiële regulering te vergroten. Allereerst moeten de ‘technische’ organen zoals het Bazelse Comité of de Financial Stability Board transparanter worden. Er moet beter inzicht zijn in de totstandkoming van financiële regulering – welke lobbies hebben invloed kunnen uitoefenen? Hiertoe zouden de akkoorden en voorstellen vanuit deze organen die voorgelegd worden aan het Europees of nationaal parlement voorzien moeten zijn van een ‘procesparagraaf ’. Deze paragraaf zou duidelijk moeten maken welke belanghebbenden geconsulteerd zijn, wat hun zienswijzen waren, en hoe deze in de regulering zijn opgenomen. Op deze wijze wordt transparant welke lobbies invloed hebben gehad op het akkoord en kan een betere afweging gemaakt worden over de ‘neutraliteit’ van de regulering. Ten tweede zou financiële regulering altijd gepaard moeten gaan met studies naar de impact op de reële economie. De ‘Quantitative Impact Studies’ die het Bazelse Comité bijvoorbeeld uitvoert bij de voorbereiding van de Kapitaalakkoorden kijken enkel naar de invloed op de financiële sector, niet naar de invloed op de reële economie. Zouden ze dat wel gedaan hebben, dan zouden bijvoorbeeld problemen duidelijk zijn geworden met leningen aan ontwikkelingslanden (Griffith-Jones et al., 2002; Claessens, Underhill & Zhang, 2008). Daarmee ontstaat een vertekend beeld van de kosten en baten van regelgeving, en wordt een politieke afweging door parlementariërs onmogelijk. Moreel leiderschap Hoewel deze twee bescheiden voorstellen de politieke besluitvorming rond financiële regulering kunnen verbeteren zal dit alleen positief effect hebben als de volksvertegenwoordigers de handschoen oppakken. Financiële regulering zou een hoofddossier moeten zijn voor de leden van het Europees Parlement en onze Tweede Kamerleden. Het Europees parlement moet leiderschap tonen in dit veld, en niet louter reactief kijken naar de voorstellen van de technische beleidsorganen. De crisis heeft laten zien dat financiële regulering – net als de eu – ‘best belangrijk’ is. We mogen daarom hopen dat onze volksvertegenwoordigers luisteren naar het eigen advies om voortaan meer betrokken te zijn. Het is aan ons allen als burgers om onze vertegenwoordigers bij die les te houden als we niet nog een keer overvallen willen worden door immense reddingspakketten voor banken en visieloze bezuinigingen.   Jasper Blom is verbonden aan het Amsterdam Institute for Social Science Research van de Universiteit van Amsterdam en is samensteller van de bundel De Kredietcrisis: een politiek-economisch perspectief (Amsterdam University Press, 2010).   Referenties Baker, A. (2006). The Group of Seven. Finance ministries, central banks and global financial governance. Routledge Baker, A. (2010). ‘Deliberative international financial governance and apex policy forums: where we are and where we should be headed,’ in: Underhill, G.R.D., Blom, J. & D. Mügge (red.) (2010). Global financial integration thirty years on: from reform to crisis. Cambridge: Cambridge University Press Blom, J. (red.) (2010). De Kredietcrisis. Een politiek-economisch perspectief. Amsterdam: Amsterdam University Press Blom, J. (2011). ‘Een uitweg uit het financiële casino’, in: Hazenberg, J., Tabarki, F., & R. van Tilburg (red). Dappere nieuwe wereld. 21 jonge denkers over de toekomst van Nederland. Amsterdam: Van Gennep Claessens, S., G.R.D. Underhill & X. Zhang (2008). ‘The political economy of Basel II: the costs for poor countries’ The World Economy, vol 31, 3: 313 - 344 Griffith-Jones, S. et al. (2002). ‘Basel II and developing countries’ The Financial Regulator, vol. 7, no. 2, September Hall, P. & D. Soskice (red.) (2001). Varieties of Capitalism: the institutional foundations of comparative advantage. Oxford: Oxford University Press Mosley, L. (2003). Global capital and national governments. Cambridge: Cambridge University Press Underhill, G.R.D., Blom, J. & D. Mügge (red.) (2010). Global financial integration thirty years on. From reform to crisis. Cambridge: Cambridge University Press   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2012: Crisis, en is te vinden bij de onderwerpen kapitalisme en economie.