Doneer aan de Mr. Hans van Mierlo Stichting

maandag 3 juli 2017

Waar is ons constitutioneel hof?

Het D66-congres verwierp een voorstel om in het verkiezingsprogramma te pleiten voor de oprichting van een constitutioneel hof. Een gemiste kans, want met zo’n hof versterken we onze democratische rechtsstaat.

 

 

Bas Wallage en Georg-Pieter Andela zijn bestuursleden van de D66-thema-afdeling Democratie & Rechtsstaat.

Mensenrechten en grondrechten zijn niet vanzelfsprekend. Ook nu gaan politieke discussies vaak over de invulling van dit soort rechten. Hoe ver gaat de vrijheid van meningsuiting? Wat valt er onder de vrijheid van godsdienst? Heeft iedereen recht op asiel? Worden mannen en vrouwen wel echt gelijkwaardig behandeld? Antwoorden op deze vragen volgen in Nederland onder andere uit de wet.

In Nederland is de wetgevende macht opgedragen aan de regering en de Staten-Generaal. Zij mogen de grondrechten die zijn vastgelegd in onze Grondwet uitleggen en uitwerken in wetgeving. Toen onze Grondwet in 1848 werd opgesteld, werd bepaald dat wetten van de wetgevende macht niet mogen worden getoetst aan de Grondwet. Daaraan ligt ten grondslag dat de wetgevende macht door het volk is gekozen. Hiermee zijn de ‘formele wetten’ democratisch gelegitimeerd.

Dit verbod op grondwettelijke toetsing is echter gedateerd en druist in tegen de beginselen van de democratische rechtsstaat. Centraal in de democratische rechtsstaat staat de machtenscheiding, en het toetsingsverbod staat hier haaks op. Aan de wetgevende macht wordt immers een onschendbaarheid toegekend die maakt dat de wetgever zich grotendeels onttrekt aan de klassieke controlemechanismen van de democratische rechtsstaat (rechterlijke controle, legaliteit en machtenscheiding). Grondrechten en mensenrechten dienen ook gerespecteerd te worden door democratisch gelegitimeerde politici. In lijn met de democratische rechtsstaat dienen zij gecontroleerd te worden.

In de praktijk wordt de wetgever alleen gecontroleerd aan de hand van Europese grondrechtelijke verdragen, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Dit betekent dat de Nederlandse grondrechten een kwijnend bestaan lijden. Ze staan weliswaar in de Grondwet, maar er vindt geen controle plaats op de eventuele strijdigheid van wetten met die grondrechten. Dit maakt de democratische rechtsstaat kwetsbaar.

In de discussie over de afschaffing van het toetsingsverbod wordt nogal eens tegengeworpen dat het bestaan van dit verbod een non-probleem is, nu de nationale rechter mag toetsen aan Europese grondrechtelijke verdragen. Het punt is echter dat Europese grondrechtelijke verdragen een ondergrens stellen, meer niet. De invulling en uitwerking van de mensenrechten en grondrechten worden overgelaten aan de lidstaten zelf. Hierdoor is de rechter bij toetsing aan Europese grondrechtelijke verdragen in beginsel terughoudend. Omdat de essentie van grondrechten en mensenrechten is dat deze ‘absoluut’ van aard zijn, zou er dus ook een effectieve (volle) toetsing van deze rechten op nationaal niveau moeten zijn.

‘De controle van een constitutioneel hof is niet te vergelijken met de reeds bestaande rechterlijke controle’

In het licht van het voorgaande is het niet verwonderlijk dat het toetsingsverbod na de Tweede Wereldoorlog in Europa een uitzondering is geworden. De meeste landen in Europa hebben inmiddels voor het model van toetsing door een constitutioneel hof gekozen. Een constitutioneel hof heeft een andere taak dan de reguliere rechter. Het heeft vaak de mogelijkheid om zowel over concrete zaken uitspraken te doen, als meer in het algemeen. Met de oprichting van een constitutioneel hof wordt de wetgevende macht in Nederland gecontroleerd door een onafhankelijke rechter, die los van een geschil kan beoordelen of formele wetgeving in overeenstemming is met de Grondwet.

In het landelijke D66-verkiezingsprogramma 2017-2021 staat het volgende over constitutionele toetsing:

‘D66 wil de democratische controle moderniseren. Rechters moeten de bevoegdheid krijgen om wetten te toetsen aan de Grondwet, zodat de controle op de macht beter gespreid is en individuele rechten beter beschermd zijn. Als deze zogenaamde constitutionele toetsing is ingevoerd met waarborgen voor de zorgvuldigheid van wetgeving, kan de indirect gekozen Eerste Kamer worden afgeschaft.’

D66 laat in het verkiezingsprogramma veel ruimte open voor een nadere invulling van constitutionele toetsing. Naar onze mening moet hierbij ook gepleit worden voor een op te richten constitutioneel hof. Een amendement om het D66-verkiezingsprogramma op dit punt aan te passen, werd door het congres verworpen. Mede op grond van het argument dat de bestaande (reguliere) rechterlijke macht deze grondrechtelijke controle ook ‘effectief’ kan uitoefenen. Maar zoals hierboven al uiteengezet, heeft een constitutioneel hof in beginsel een andere taak dan de reeds bestaande rechterlijke macht. Een constitutioneel hof kan immers wetgeving naast grondrechten en mensenrechten leggen, zonder dat hiervoor een geschil aanhangig hoeft te worden gemaakt. Daarmee is de controle van een constitutioneel hof niet te vergelijken met de reeds bestaande rechterlijke controle en is het oprichten van een constitutioneel hof bij opheffing van het toetsingsverbod wenselijk.

Een bekend citaat van Winston Churchill luidt: ‘Democracy isn’t perfect, I just don’t know a better system.’ Dit betekent echter niet dat we niet zouden moeten streven naar een perfect systeem. Het best denkbare systeem is op dit moment niet de ‘democratie van de meerderheid’ maar de democratische rechtsstaat, waarin de meerderheid een beslissende factor is, maar waarin ook rekening wordt gehouden met de belangen van minderheden. Met invoering van de mogelijkheid tot toetsing van wetten aan de Grondwet en oprichting van een constitutioneel hof versterken we de democratische rechtsstaat. Wij, democraten, kunnen hier alleen maar voorstander van zijn.