Help ons het sociaal-liberaal gedachtegoed groot te maken

woensdag 25 oktober 2017

Jan Glastra van Loon en de vernieuwing van de democratie

Geestelijk vader van de ‘D66-kroonjuwelen’, zo stond rechtsfilosoof Jan Glastra van Loon (1920-2001) ook wel bekend. Nog vóórdat hij voor D66 actief werd, had hij in een essay over het Nederlands staatsbestel de jonge hemelbestormers van die partij geïnspireerd. Toch raakte hij pas later betrokken, niet alleen als groot pleitbezorger van de democratische vernieuwingsagenda van D66 maar ook door als vrijwilliger en partijvoorzitter de Democraten in de jaren 70 uit een electoraal dal te helpen. Hieronder volgt ter gelegenheid van zijn sterfdag afgelopen zondag (22 okt. jl.) een schets van  Jan Glastra van Loon en zijn nog steeds actuele ideeën over de democratie.

Door Daniël Boomsma

Inleiding

Onlangs maakte de dit jaar ingestelde staatscommissie parlementair stelsel, die als opdracht meekreeg om te onderzoeken of de parlementaire democratie nog goed werkt, al een paar van haar overwegingen bekend. Het correctief referendum zou weer als democratisch instrument overwogen moeten worden, stelde voorzitter Johan Remkes. De formatie diende korter en meer onder invloed van het volk te komen staan. Daarbij zouden kiezers twee stemmen dienen te krijgen: een op de uitvoerende en op de controlerende macht.

Het democratisch bestel is dus aan hervorming toe betoogde de Commissie, die haar plannen begin volgend jaar zal presenteren. Voor veel D66’ers een oproep die zowel enthousiasme als meewarigheid oproept. Staatscommissies die voorstellen doen waar verder weinig van terecht komt, zijn inmiddels traditie in Nederland: Van Cals/Donner (1967) tot Biesheuvel (1982), Deetman (Commissie ‘Vraagpunten’, 1991), en nu dus Remkes. De geschiedenis van democratische vernieuwing is rijk aan voorstellen en arm aan concrete resultaten. Belangrijker is echter dat de conclusie van Remkes de ontstaansgrond vormt voor D66. In 1966 presenteerde ze haar ideeën voor vernieuwing van de ‘bedroevend functionerende’ democratie in het Appèl aan iedere Nederlander die ongerust is over de ernstige devaluatie van onze democratie.

Minder bekend is dat D66 nog een voorloper had op dat gebied, een ‘inspirator avant la lettre’. In december 1964 had rechtsgeleerde Jan Glastra van Loon ingrijpende veranderingen voor wijziging van het kiesstelsel op papier gezet, in een omvangrijk essay in het Nederlands Juristenblad getiteld Kiezen of delen. De voorstellen leidden tot een breed debat, met veel reacties in kranten, onder meer van VVD-oprichter Pieter Oud. Toen Jan Glastra van Loon ter gelegenheid van het 35-jubileum van D66 werd gevraagd terug te blikken op die periode, schreef hij: “Als mijn geheugen mij niet bedriegt, was ik al in mijn gedachten bezig met staatkundige hervormingen, toen tot mijn verrassing een groep Amsterdamse journalisten een Appèl over dat onderwerp ons land inzond.”[1]

Bij de oprichting van de nieuwe partij zou hij niet betrokken raken. Hij wilde afstand bewaren tot de politiek, om onafhankelijk zijn eigen ideeën verder te kunnen uitwerken. D66 ging pas een rol spelen in het leven van Glastra van Loon, toen hij in 1973 door toenmalig partijleider en vriend Hans van Mierlo werd benaderd om staatssecretaris van Justitie te worden. In dat jaar was het eerste kabinet Den Uyl tot stand gekomen. Daarvoor had Glastra van Loon zich na zijn promotie in de rechtsfilosofie voornamelijk in de academische wereld opgehouden, als rector van het Institute for Social Studies in Den Haag, op twee jaar als assistent-griffier bij de vaste Tweede Kamercommissie voor justitie na (1956-1958).

In 1975 zou Glastra van Loon het partijvoorzitterschap van D66 overnemen op het moment dat de partij in een diep dal zat. Samen met Jan Terlouw en Jan Vis – de ‘drie Jannen’ – bracht hij nieuw elan, door programma’s te schrijven, het land door te reizen om leden te werven en discussiebijeenkomsten te organiseren. Mede om die reden reikt D66 sinds 2006 een naar hem vernoemde penning uit aan vrijwilligers die zich bijzonder en langdurig hebben ingezet voor de partij.

Naast een hoogleraarschap aan de Universiteit van Amsterdam tot zijn emeritaat in 1985, en voorzitterschap van het Humanistisch Verbond (1987-1994), had Glastra van Loon van 1980 tot 1999 zitting in de Eerste Kamer; een groot deel daarvan als fractievoorzitter. In die periode was hij ook nauw betrokken bij het in zijn ogen onmisbare wetenschappelijk bureau van D66, een instituut dat hij geregeld tegen hen die dat anders zagen in bescherming nam.

Kiezen of delen

Toch zijn het vooral zijn ideeën voor vernieuwing van de democratie, die Glastra van Loon het meest karakteriseren. Die zijn nog steeds meer dan actueel. De kern van Glastra van Loon’s ideeën betrof het Nederlands staatsbestel en de gebrekkige aanspreekbaarheid en afrekenbaarheid van de macht in Nederland. In Kiezen of delen betoogde hij dat evenredige vertegenwoordiging die we sinds 1917 kennen, is gericht op het verdelen van de Kamerzetels maar niet op het kiezen van de regering. Verkiezingen leveren weliswaar een zuivere afspiegeling op van alle politiek stromingen, maar bieden niet de keuze van een regering en oppositie. Integendeel, het kiezen van de regering en oppositie is aan de invloed van stemmers onttrokken. Die keuze is middels de formatie – een voortzetting van de verkiezingen met andere middelen – aan  de leiders van de politieke partijen voorbehouden.

Daarmee ontstond ook een probleem met de machtenscheiding en het vermeende dualisme. Het feit dat regering en parlement in dezelfde verkiezing worden gekozen, heeft bovendien tot gevolg dat meerderheidspartijen en regering met elkaar verstrengeld zijn. De regering heeft geen mandaat van het volk, zij krijgt die slechts van het parlement, via voor het volk onzichtbaar overleg binnenskamers. Juist het ontbreken van het mandaat dwingt dat binnenskamers overleg af. Omdat de regering geen mandaat heeft en zoekt van het volk, ontbreekt wat Glastra van Loon een ‘pressie tot openbaarheid’ noemde: behoud van meerderheidssteun en het verkrijgen van meerderheden gaat via compromissen tussen partijen, fracties en regering; áchter de schermen. Ons stelsel heeft dan ook oligarchische trekken.

Glastra van Loon stelde voor om de minister-president direct te kiezen en op lange termijn een districtenstelsel in te voeren. Die twee voorstellen hingen met elkaar samen. Parlementariërs kunnen zo hun eigen mandaat verdienen zodat ze niet afhankelijk zijn van hun partij in het parlement. Daarbij zou een tweede stem op een premierskandidaat de afhankelijkheid van de regering van de partijen met een meerderheid in het parlement, kunnen verminderen. Één stem op de macht, en één op de controle daarop dus.

Het ging Glastra van Loon om een verandering van perspectief, een ‘paradigmawisseling’ De betekenis van verkiezingen zou op een andere manier ingevuld moeten worden: minder gericht op het zo nauwkeurig mogelijk verdelen van de zetels, en meer op de het vergroten van de invloed op de machtsvorming.

Zo ook luidde het wervende betoog van partij in wording D66 in het Appèl: de kiezer kiest zijn regering niet. De kiezer stemt op een partij, niet op een persoon. Aan wie is de volksvertegenwoordiger verantwoording schuldig? Aan de partij(top), niet aan de kiezers. Elke verkiezing opnieuw brengen de burgers een wensstem om vervolgens na de verkiezingen teleurgesteld te raken; hij krijgt immers nooit wat hij wil door de coalitievorming die de tegenstellingen voorafgaand aan de verkiezingen betekenisloos maakt. KVP versus PvdA, of later VVD versus PvdA, of progressief versus conservatief. Vóór de verkiezingen presenteren verschillende kampen zich als alternatieven, maar ná de verkiezingen verdelen ze gezamenlijk de macht.

Na de oprichting van D66 gaf Glastra van Loon een vervolg aan zijn analyse door een schets te geven van de historische en maatschappelijke context waarbinnen zijn voorstellen gezien zouden moeten worden. In een uitgebreid essay getiteld ‘Democratie in Nederland’ in het politiek-wetenschappelijk blad Acta Politica betoogde hij dat het evenredig stelsel tot enkele jaren na de oorlog tamelijk goed functioneerde. In de zuilenmaatschappij ervoeren de gesloten volksdelen van katholieken, protestanten, arbeiders en een neutraal-liberaal gezinde elk een sterke band met hun eigen uit de zuil voortgevloeide politieke partij. Elites mobiliseerden eens in de vier jaar ‘hun’ volk, dat plichtsgetrouw in het stemhokje nog eens bevestigde bij hun zuil te horen. Elke verkiezing was als een ‘alledaags referendum’, zoals een andere D66-staatsrechtgeleerde, Jan Vis, het eens zei.

Nederland was levensbeschouwelijk verdeeld, maar de evenredige vertegenwoordiging zorgde voor een zoveel mogelijk gelijkwaardige verdeling van de invloed. De Oorlog deed echter het besef ontstaan dat er een grotere gemeenschappelijkheid nodig was, een grondslag voor een gedeelde nationale identiteit, geworteld in de waarden van verdraagzaamheid, solidariteit en geestelijke vrijheid; een minder verzuild en verdeeld Nederland dus. Toch veranderde er na de oorlog weinig. De partijen keerden weer in dezelfde vormen en formaties terug, en klampten zich aan dezelfde tegenstellingen vast, ondanks de poging van de nieuw gevormde Partij van de Arbeid om het patroon te doorbreken.

Met de versnelling van het proces van ontzuiling in de jaren zestig, werd echter duidelijk dat het partijpolitieke bestel niet langer aansloot op de maatschappelijke werkelijkheid. De partijen dienden niet langer als verlengstuk van die afgebakende groepen in de zuilen. Die zuilen waren immers aan het leegstromen. Mensen lieten zich niet meer als groep aanspreken en zich dus ook niet op die manier ‘evenredig’ vertegenwoordigen. De samenleving individualiseerde waarmee het idee achter het kiesstelsel, een zo zuiver mogelijke afspiegeling van de bevolkingsdelen, aan gewicht verloor. De machtsbasis van de partijen, hun band met hun kiezers, viel weg. Die analyse rechtvaardigde volgens Glastra van Loon een meer directe democratie, om de band tussen kiezers en gekozenen van een nieuwe ‘ontzuilde’ invulling te voorzien.

De kabinetsformatie veranderde met het wegvallen van de zuilen ook. Niet langer was er sprake van belangenbehartiging namens de zuilen, namens de verschillende groepen. Het stille vertrouwen in partijen viel weg.  Wat overbleef was de band tussen de regering en de partijen die met hun parlementaire meerderheid voor de totstandkoming van die regering verantwoordelijk waren. Zo verwerd de formatie tot een vorm ‘deal-making’ door partijleiders, uitmondend in een regeerakkoord.

Actualiteit

Als staatssecretaris van justitie in 1974 kon ‘de man van de gekozen minister-president’, zoals Glastra van Loon sinds zijn essays ook wel bekend stond, zijn voorstellen niet realiseren. Niet alleen stuitten de ideeën voor vernieuwing van de democratie op veel weerstand – de Nota Grondwetsherziening uit 1974 bracht weinig vernieuwing teweeg – ook bleek de politieke praktijk hem net altijd goed te liggen. In het voorjaar van 1975 jaar trad hij af na kritiek in een interview op de ambtelijke top van zijn ministerie. Zijn ervaringen tekende hij op in het boek Kanalen graven, ontleend aan de bekende frase ‘kanalen graven naar de macht’ uit een toespraak van Hans van Mierlo.

Maar los van zijn geringe succes in de praktische politiek, is de betekenis en actualiteit van Glastra van Loon voor D66 niet te overschatten. Zijn ideeën zijn nog altijd actueel. Allereerst heeft er sinds Grondwetsherziening van 1917 geen fundamentele verandering in onze democratie plaatsgevonden. De analyse van Glastra van Loon in Kiezen of delen staat nog steeds. Het mag ook geen verrassing heten dat de huidige staatscommissie diezelfde constatering doet, en vergelijkbare voorstellen doet.

De actualiteit van Glastra van Loon’s analyse blijkt echter ook uit nieuwe problemen die zich inmiddels bij de bekende hebben gevoegd. Twee springen er in het oog. Ten eerste de tanende rol van politieke partijen, die veel macht maar nog nauwelijks leden hebben. De subsidie die politieke partijen uit de staatskas ontvangen is misschien wel ‘de meest brutale vorm van symptoombestrijding die alle oorzaken van het ziekteproces negeert’.[2]

Je zou kunnen zeggen dat juist daarom politieke partijen ook een gedaanteverandering hebben ondergaan: met het dalende ledenaantal – 2,3% van de kiesgerechtigden – keren ze zich in toenemende mate tot de overheid in plaats van de burgers. De rol van verlengstuk en vertegenwoordiging van burgers (de verenigingstaak) vermindert en partijen richten zich meer op machtsdeelname. Daarmee wordt de neiging groter om burgers duidelijk te maken wat er allemaal wordt gerealiseerd als die macht eenmaal is verkregen. Partijen leveren; de burger is ondertussen in een ‘toeschouwersrol’ geplaatst.

Ten tweede is er het ‘symptoom van de compensatie’: de poging om het gebrekkig functioneren van de vertegenwoordigende democratie te compenseren bij gebrek aan invloed op de machtsvorming. De terugkeer van het maatschappelijk debat over nut en noodzaak van het referendum, is wat dat betreft een teken aan de wand.

Glastra van Loon was groot voorstander van het correctief referendum als democratisch middel. Het is in wezen het enige middel om de gebrekkige invloed op de macht enigszins te compenseren. Niet ideaal, maar wel second best. Tegelijkertijd vond hij het niet meer dan een pleister op de wonden van de vertegenwoordigende democratie[3]: “Referenda leveren informatie op over voor- en tegenstanders van een al geformuleerde maatregel’,  stelde Glastra van Loon, ‘[…]  maar niet meer dan dat.” De keerzijde is dat referenda geen beleid opleveren. Evenmin de ‘mogelijkheid om de effecten van genomen beslissingen vast te stellen en processen op die basis bij te sturen’. Een referendum kan dus ook geen beleid legitimeren en schept ook geen mogelijkheid er controle op uit te oefenen. Referenda versterken in ons stelsel vooralsnog het wantrouwen ten opzichte van de politiek. Mensen gaan ze beschouwen als middel om met de zittende macht af te rekenen, zoals het afgelopen decennium bleek met het referendum over het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet van Europa (2005) en het ‘Oekraïne-referendum’ (2016).

Is het overdreven om te zeggen dat als er niets veranderd, mensen zich nog meer af zullen keren van de politiek? Ik denk het niet. Glastra van Loon biedt geen zaligmakende oplossingen. Wel toont hij voor D66 het belang van het blijven stellen van de juiste vragen: hoe hervorm je het bestuur in een democratie als deze door maatschappelijke veranderingen achterhaald is? Hoe vorm je een brug tussen machthebbers en hen over wie macht wordt uitgeoefend? Hoe wordt de aanspreekbaarheid en afrekenbaarheid van de macht vergroot? Op welke wijze kunnen volksvertegenwoordigers bloot worden gesteld aan kritiek, en blijven de mensen die ze menen te vertegenwoordigen niet in een figurantenrol?

Glastra van Loon’s leidende gedachte was dat er hoeders van de democratie nodig zijn. Dat uitgangspunt is de erfenis die hij D66 achterlaat. De democratie is voor Democraten zowel middel als doel. Zij behoefte omwille van zichzelf hervorming. Hoe ondankbaar die taak ook mag lijken, en hoe weinig applaus, zetels of volle zalen het misschien ook mag opleveren, het maakt het niet minder noodzakelijk. Het voordeel is dat er allang een brede intellectuele basis voor die taak gelegd is en Jan Glastra van Loon heeft daar een onmisbare rol in gespeeld.


Daniël Boomsma is wetenschappelijk medewerker bij de Mr. Hans van Mierlo Stichting.

Dit essay is mede tot stand gekomen na gesprekken met Pieter Fokkink, Annath Koster en Christiaan de Vries

[1] Jan Veldhuizen (red.), D66: Een blijvend appèl, Inmerc bv, Wormer 2001, pag . 24

[2] Jan Glastra van Loon, ‘Twee opvattingen van vrijheid en democratie; regering van het volk, voor het volk, door het volk’. In: Daniël Boomsma (red.), De keuze van D66, toespraken pamfletten en beschouwingen uit 50 jaar partijgeschiedenis, pag. 232

[3] ‘Referendum: pleister op de wonden van de vertegenwoordigende democratie’, Namens: tijdschrift over vertegenwoordiging en democratisch bestuur, jrg. 1 (1986), afl. 7, pag. 364-368