Doneer aan de Mr. Hans van Mierlo Stichting

vrijdag 11 oktober 2019

‘De democratisch rechtsorde is het enige fundament dat we nog hebben’

In de afgelopen veertig jaar heeft Herman Tjeenk Willink zich in al zijn functies (waaronder die van vicepresident van de Raad van State en voorzitter van de Eerste Kamer) ontpopt als een onvermoei- baar verdediger van de democratische rechtsstaat. In 2018 verscheen van zijn hand Groter denken, kleiner doen, waarin hij waarschuwt voor de uitholling van de democratische rechtsorde, na de ontzuiling en ontkerkelijking ‘ons enig overge- bleven gemeenschappelijk fundament’.

Interview door Daniël Boomsma & Joost Röselaers

Waar komt uw fascinatie voor het functioneren van de overheid en rechtsstaat vandaan?

“Eigenlijk heb ik altijd geweten dat ik in het open- baar bestuur terecht zou komen. Bij mijn studiekeuze aarzelde ik tussen politieke wetenschap en rechten. Het werd – heel traditioneel – het laatste, met publiekrecht als hoofdvak. Waarom?”

Roeping misschien?

“Dat klinkt wel erg verheven. Vergeet niet dat in de tijd dat ik opgroeide, de jaren vijftig, de overheid een belangrijke rol werd toegedacht in de wederopbouw van Nederland, niet alleen economisch maar ook maatschappelijk. Maatschappelijk opbouwwerk (later wel- zijnsbeleid) kwam tot ontwikkeling. Armenzorg en liefdadigheid werden recht op bijstand. Er was een breed gevoel van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, hoe verdeeld we religieus en politiek ook waren. Ook de vernieuwingsbeweging van de jaren zestig – de tijd dat D66 ont- stond – pleitte voor een krachtiger rol van de overheid bij het doorbreken van bestaande maatschappelijke verhoudingen. Werken bij de overheid sloot daarbij aan. Maar in terugblik valt ook op de grote rol die toeval in het leven kan spelen. Het was min of meer toeval dat ik begin 1970 in het secretariaat van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie terechtkwam en daarmee bij het Kabinet Minister-President. Eigenlijk heeft de vraag naar het functioneren van de overheid, democra- tie en rechtsorde, me daarna niet meer losgelaten. Beschouw mijn boek Groter denken, kleiner doen maar als het sluitstuk daarvan.”

In uw Bart Tromplezing heeft het gesproken over het begrip ‘staat’ in Nederland. In Nederland spreken wij van ‘de overheid’. U stelt dat wij een onderontwikkeld staatsbegrip hebben. Hoe komt dat? “Nederland heeft nooit een sterke centrale staat gehad. Mede daardoor is het begrip ‘staat’ altijd vaag gebleven, zoals we ook nooit goed hebben geweten wat we met het begrip soevereiniteit aan moesten. De volkssoevereiniteit is nergens in de Grondwet verankerd. Als het begrip staat vaag is moet ook het begrip burger onscherp blijven. Misschien valt juist uit het ontbreken van een traditie van een sterke staat te verklaren dat sinds het kabinet Lubbers in het begin van de jaren tachtig, eigenlijk zonder veel debat de nadruk is gelegd op hetgeen de overheid – om financiële redenen – niet meer zou kunnen doen en niet op hetgeen een overheid in een democratische rechtsorde wel moet doen. De overheid werd minder vanzelf- sprekend. Minder was beter. Meer ruimte voor de markt. Generaliserend gezegd, als je het maatschappelijk succesvol wilde zijn, moest je vanaf de jaren tachtig niet bij de overheid zijn maar in het bedrijfsleven.”

Is het onderontwikkelde staatsbegrip ook de reden dat u over democratische rechtsorde spreekt?

“De overheid staat niet alleen ten dienste van de democratische rechtsorde en bevordert deze maar neemt ook in haar ei- gen functioneren de eisen van de democratische rechtsorde in acht: democratische legitimatie en publieke verantwoording, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Noch het een noch het ander is vanzelfsprekend. Kern van het betoog in Groter denken, kleiner doen is nu juist dat het functioneren van de overheid zelf de laatste decennia de democratische rechtsorde heeft uitgehold. Als je alleen spreekt over democratische rechtsstaat is minder goed duidelijk te maken dat de overheid zich vaak in eigen staart bijt, zelf een bedreiging voor de democratische rechtsorde kan vormen. Daarmee worstelt bijvoorbeeld de Staatscommissie Parlementaire Democratie die alleen van democratische rechtsstaat spreekt.”

In uw boek zegt u: ‘Eigenlijk zijn we de ontzuiling nooit voorbijgekomen’.

“In ons verzuilde staatsbestel was de overheid zowel maatschappelijk
als politiek verankerd. Maatschappelijk verankerd via de verbinding met de verzuilde maatschappelijke instituties op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. Politiek verankerd via politieke partijen met een vaste, eveneens verzuilde achterban. Door de deconfessionalisering eerst en de ontideologisering daarna werden de verbindingen tussen maat- schappelijke instituties en hun vaste achterban, tussen maatschappelijke instituties en de overheid en tussen politieke partijen en hun achter- ban losser. Daarmee werd de legitimatie van de ontzuilende overheid zwakker. Of zoals Hans van Mierlo het ooit formuleerde: het dak (het politieke bestel) is er nog, maar de zuilen waarop dat dak rust zijn aan erosie onderhevig. Daarom pleitte D’66 – de partij die een product van de ontzuiling was – voor een ‘radicale democratisering van de Nederlandse samenleving in het algemeen en van het Nederlandse politiek bestel in het bijzonder’. Op het laatste werd de nadruk gelegd want ‘radicale democratisering van de samenleving zal pas mogelijk zijn als er ingrijpende veranderingen in ons staatsrecht plaatsvinden’. Ook achteraf valt op hoe weinig fundamenteel toen is nagedacht over het staatsbestel, de rol van de staat, zijn verbinding met de samenleving en de mogelijkheden om daarin – van bovenaf – veranderingen aan te brengen. Er werd aan politieke partijen en politici een sturende rol toegedicht die de Nederlandse politiek nooit had hoeven spelen. Het politieke bestel moest ‘tot ontplof- ng worden gebracht’… door het bestel zelf. Een irreële verwachting.”

Wat bedoelt u daarmee?

“Als verbindingen worden verbroken – zoals bij de ontzuiling het geval was – moeten posities opnieuw worden bepaald. Dat geldt zeker in het staatsbestel waar het om macht gaat en in een democratie waarin het primaat van de politiek geldt. Doordat de band tussen maatschappelijke or- ganisaties en hun vaste achterban op het terrein van onderwijs, sociale zekerheid, volkshuisvesting losser werden werd de a ankelijkheid van de overheid groter, niet alleen nancieel ook inhoudelijk. Hoe moest de politiek daarop reageren, zonder de van- zelfsprekende legitimatie door een vaste politieke en maatschappelijke achterban? Wat hield die politieke functie eigenlijk in? Waarin verschilt de politicus – en de eisen die aan hem of haar worden gesteld – van de bestuurder? Wat moest de verbinding zijn tussen de overheid en de inmiddels geïndividualiseerde burger? Het collectieve, groepsgebonden – katholieke, pro- testantse, socialistische – burgerschap viel immers uiteen. Allemaal vragen die de ontzuiling opriep, maar niet of nauwelijks werden gesteld. Daarom was het antwoord dat D’66 formuleerde – met de nadruk op de directe verkiezing van de minister-president en de invoering van een districtenstelsel – te beperkt.

Een wijziging van het kiesstelsel heeft weinig zin zolang de inhoud van de functie waarvoor verkiezingen worden gehouden onduidelijk blijft. Verbeteringen in de vertegenwoordigende democratie hebben maar beperkte betekenis als burgers zich maatschappelijk niet erkend en door de overheid niet gehoord voelen: ‘Geen vertegenwoordigende democratie zonder maatschappelijke democratie’. En juist die maatschappelijke democratie werd door ontzuiling aangetast. Wat moest daarvoor in de plaats komen? Een staatsbestel dat ‘bedroevend functioneert’ (Appèl D’66) kan alleen verbeteren op grond van een duidelijke visie op de maat- schappij waarin wij willen leven en de rol die daarbij aan de overheid wordt toegedacht. En dat is meer dan ‘maatschappelijke ontwikkelingen kritisch volgen en het ontstaan van nieuwe noden tijdig signaleren’ (Appèl D’66). Hoe belangrijk dat laatste ook is.”

U sprak erover dat het dak er nog is maar niet meer geschraagd wordt door de verdwenen zuilen. Wat is dan nog ons gemeenschappelijk fundament?

“In een samenleving waarin de veelkleurigheid toeneemt, in een wereld die snel verandert, neemt de behoefte aan verbinding toe. Maar de traditionele verbindingen uit het verzuilingstijdperk zijn weggevallen. Het marktdenken tast verbindingen aan. Mensen dwingen in markttermen te denken en tegelijkertijd een beroep doen op solidariteit wringt. Concurreren en consumeren gaan moeilijk samen met samenwerking en solidariteit. En ten slotte werden verbindingen tussen overheid en burgers ook bewust doorgesneden bijvoorbeeld door het opheffen van gemeenten, sluiten van politiebureaus in de wijk, samen voegen van gerechten. Wat kwam daarvoor aan verbindingen terug? Een paar jaar geleden werd door sommigen wel gesuggereerd dat de gelijke positie van man en vrouw, het homohuwelijk en elkaar een hand geven ons zouden binden. Dat is historische onzin. Het zijn nieuwe waarden die langzamerhand tot gemeenschappelijke waarden moeten groeien. De suggestie was ook niet bedoeld om te binden maar om te scheiden. Mijn conclusie is dat de democratische rechtsorde waarschijnlijk het enige gemeenschappelijke fundament is dat we nog hebben. Zonder dat fundament valt de boel uit elkaar. Het zijn, kan je zeggen, de spelregels voor de wijze waarop de overheid met ons en wij met elkaar omgaan. In haar functioneren heeft D66 voor die spelregels geregeld meer oog gehad dan andere partijen (en de overheid zelf). Die spelregels zijn gebaseerd op fundamentele beginselen en waarden, die in de loop van de eeuwen, met vallen en opstaan, gemeenschappelijke waarden zijn geworden: tolerantie, redelijkheid, rechtvaardigheid, mensenrechten. Die waarden worden bewaakt door staatkundige instituties en ambtsdragers, die elkaar in evenwicht houden en elkaars tegenwicht vormen. Evenwicht is de essentie van de trias politica. Dat evenwicht is verstoord. De politiek is nauw met het bestuur verknoopt geraakt en ook de rechterlijke macht ‘verbestuurlijkt’.”

“De democratische rechtsorde is waarschijnlijk het enige gemeenschappelijke fundament dat we nog hebben”

Een bekend citaat van Van Mierlo is: ‘We moeten de revolutie maken voordat die uitbreekt’. U haalde dit citaat meerdere malen aan. Wat treft u daarin?

“Zelf ben ik dol op paradoxen en als er iets is waar Hans goed in was, is het dat. En daarover het debat aangaan. Wat me aanspreekt is de gedachte dat, als de democratische rechtsorde je lief is, tijdig het debat moet worden aangegaan over problemen die op ons a omen. Als in een democratie het open politieke debat over de grote vraagstukken, met argumenten en tegenargumenten, ontbreekt en ook het publieke debat niet, of te laat, op gang komt, loopt de publieke opinie al gauw achter op de feiten, worden problemen te laat aangepakt (voorbeelden zijn de pensioenleeftijd en het klimaatvraagstuk), voelen burgers zich overvallen door de forsere maatregelen die dan nodig zijn en ontbreekt het draag- vlak voor die – onontkoombare – maatregelen. Er ontstaat onvrede en op die onvrede wordt door sommigen dan weer ingespeeld. Polarisatie als politiek verdienmodel, zoals Hans Goslinga dat onlangs verwoordde. Dat holt de democratische rechtsorde nog verder uit. Waartoe dat kan leiden is zichtbaar in Groot-Brittannië. Revolutie ontstaat wanneer mensen het belang, de meerwaarde van gemeenschappelijke spelregels niet meer zien. Als je het goede wilt behouden moet je tijdig veranderen en vastgeroeste verhoudingen doelbewust doorbreken.”

Was dat niet precies wat D66 met de democratisering van het politieke bestel wilde bereiken?

“De democratiseringsbeweging van de jaren zestig was breder dan D66 en was ook niet in de eerste plaats op het politieke bestel gericht. Het doel was allereerst zeggenschap, meespreken en meebeslissen in de (eigen) instituties: universiteiten, ondernemingen, kerken en (andere) maatschappelijke organisaties. Daarvoor moesten niet alleen de oude regenten verdwijnen maar ook de vaak confessionele grondslag waarop die maatschappelijke organisaties waren gebouwd. Ook achteraf is het opmerkelijk dat D66 – althans bij mijn weten – bij die maatschappelijke beweging nauwelijks aansluiting vond en ook geen heldere visie ontwikkelde op de ‘civil society’ na het doorbreken van de confessionele hegemonie, Paars was de verlate politieke echo van een doorbraak die maatschappelijk al was gerealiseerd.”

Hoe stond u daar zelf tegenover?

“In 1994 was ik voorstander van Paars, niet uit aversie tegen de christendemocratie, maar vanuit de gedachte dat democratie is ontstaan uit verzet tegen een natuurlijke recht op de macht en dat in de vertegenwoordigende democratie elke serieuze partij de macht moet kunnen verliezen. Door elkaar uit te sluiten droegen sociaaldemocraten en liberalen eraan bij dat gedurende zeventig jaar de christendemocraten een natuurlijk recht op de macht konden ontwikkelen. Zodoende handelden beide stromingen tegen hun gemeenschappelijke democratisch uitgangspunt. Dat heeft D66 doorbroken. Maar de paradox is dat Paars I een succes werd op het terrein waarop de drie partijen verschillend dachten: de economie. Paars II werd een teleurstelling (en werd in 2002 afgestraft) door het gebrek aan aandacht voor de democratische rechtsorde waarvoor de drie partijen in verregaande mate uit dezelfde bron putten. Het begon in mijn ogen in 1998 direct al fout doordat het kabinet wel het 150-jarig bestaan van de grondwet van 1848 herdacht maar niet het 200-jarig bestaan van de grondwet van 1798. De meest inhoudelijke grondwet die we ooit hadden. De enige grondwet waarin de volkssoevereiniteit was verankerd. 1998 was ook het jaar dat D66 zich met het etiket sociaalliberaal tooide en vatbaar bleek voor het neoliberale denken en het New Public Management. De PvdA begon de ‘derde weg’ te bewandelen met de bedoeling om ‘(neo) liberale ideeën te gebruiken om socialistische doelstellingen te bereiken’. En de liberalen raakten gefixeerd op de markt en het individu en verwaarloosden de liberale gedachte dat de organisatie van ‘het sociale’ nodig is ter bescherming van de individuele burger tegen de eigen dynamiek van markt en overheid. En zo resulteerde de democratiseringsbeweging uit de jaren zestig per saldo in de vervanging van de regenten door een nieuwe elite van managers, terwijl de ruimte die de verzuilde organisaties achter- lieten door marktpartijen werd ingenomen. Met de onvrede die daartegen in 2002 zo pregnant naar buiten kwam, is daarna zo goed als niets gedaan.”

In het Thorbecke-debat in Zwolle betoogde u dat er een paradigma- wisseling nodig is. Wat bedoelt u daarmee?

“Sinds de jaren tachtig zijn we met de overheid een weg ingeslagen die doodloopt. De nadruk werd gelegd op een overheid die ten dienste staat van de economische wel- vaart via de private sector. Die overheid moest zelf als bedrijf gemanaged worden, met producten en klanten, kosten en baten. Als gevolg van verzelfstandiging en privatisering van publieke taken gingen publieke en private verantwoordelijkheden door elkaar lopen, met als gevolg meer regels en controlemechanismen, een soms dramatisch gebrek aan inhoudelijke deskundigheid op de departementen en een grotere afhankelijkheid van de overheid in haar eigen functioneren van private partijen. De maatschappelijke schade van deze opvatting over de overheid wordt te groot. Er gaan in het functioneren van de overheid dingen mis die in een democratische rechtsorde niet mis mogen gaan. Het vertrouwen van burgers in de overheid slinkt. We moeten dus terug naar een overheid die ten dienste staat van de democratische rechtsorde. En dat betekent dat we alsnog de vragen moeten stellen die we veertig jaar geleden, toen de ontzuiling doorzette, hebben laten liggen. Wat bedoelen we bijvoor- beeld als we zeggen dat de democratische rechtsorde een normatief concept is dat ‘insluit’, niet uitsluit? Wat is de eigen functie van de politiek, politieke partijen en Kamers? Wat is de betekenis van individueel burgerschap en wat moet je daarvoor kennen en kunnen?”

Is het ook aan rechters om een rol in deze paradigmawisseling te spelen?

“Zeker. Naar de mate waarin politiek en bestuur het laten afweten komt de bewaking van de waarden van democratie en rechtsorde steeds meer bij de rechter te liggen. Zo is het bijvoorbeeld een veeg teken dat de rechter zich gedwongen ziet allerlei ruimtelijke projecten te blokkeren omdat de overheid zich niet heeft gehouden aan de eigen regels respectievelijk aan de regels waaraan zij zich in Europees verband zelf heeft gecommitteerd. Zoals het een veeg teken is dat veel rechters zich gedwongen zien openlijk verzet aan te tekenen tegen de ‘verbestuurlijking’ van de rechterlijke macht. Die tast de inhoud van hun functie aan en bedreigt de onafhankelijkheid. Geen van de reorganisaties van de rechterlijke macht, waartoe in de afgelopen vijfendertig jaar politiek werd besloten, was gebaseerd op een opnieuw doordenken van de rol van het recht in de samenleving, de verschuivende machtsverhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter en de gevolgen daarvan voor de inhoud van de rechterlijke functie. Het is bemoedigend dat begin dit jaar de Eerste Kamer een motie Backer (D66) aannam waarin de regering wordt verzocht ‘[…] een visie op de toekomst van de rechterlijke macht als onderdeel van de trias politica te ontwikkelen en op korte termijn daarmee consistente beleidsmaatregelen voor te bereiden’. Maar wie moet die visie ontwikkelen op het departement van Justitie waar het rechtstatelijk besef is geërodeerd en onder wiens verantwoordelijkheid de bestuurlijke greep op de rechterlijke macht werd verstevigd? Zou D66 – met andere partijen – niet zelf een visie moeten formuleren?”

Nog even terug naar die verzuilde staat. In de zuilen speelden educatie een grote rol. Verantwoordelijkheid en burgerschap werden als het ware aangeleerd. Moet de staat die taak overnemen van de zuil?

“Tijdens de verzuiling ging het om het groepsgebonden ‘burgerschap’. Dat is iets anders dan het individuele (staats-)burgerschap dat nu aan de orde is, het burgerschap als ‘publiek ambt’. Dat moet geleerd worden. Terecht legt de Commissie Remkes dan ook de nadruk op de versterking van de democratische kennis en vaardigheden binnen en buiten het onderwijs. In mijn woorden: ‘De spelregels voor de wijze waarop de overheid met ons en wij met elkaar omgaan’. Daarbij zou het helpen als we binnen en buiten het onderwijs minder slordig zouden zijn op de eigen, ook recente geschiedenis, de eigen instituties, de eigen taal, de eigen traditie van burgerparticipatie, de eigen culturele diversiteit en de kunsten in eigen land. Maar de overheid moet niet gaan voorschrijven hoe burgers hun ‘publieke ambt’ invullen. Burgerschap betekent ruimte om je naar eigen inzicht in te zetten voor de publieke zaak. ‘Wij burgers constateren een probleem, we hebben een idee hoe dat probleem kan worden opgelost en de overheid draagt daar zo nodig aan bij. Uiteraard binnen de grenzen die democratie en recht trekken. Dat is wat ik maatschappelijke democratie noem. Dé opgave is om ook die burgers die zich niet gezien of gehoord voelen of niet goed van de tongriem gesneden zijn, te bereiken en de mogelijkheid te geven als burger mee te doen. Anders blijven de mogelijkheden tot burgerparticipatie beperkt tot diegenen die de weg toch al kennen. Deze maatschappelijke democratie is dus iets anders dan ingaan op het aanbod van de overheid om te participeren: ‘Als u wilt, kunt u meepraten’. Participatie is geen aanbod. Dat is weer die overheid als bedrijf met een nieuw ‘product’ ten behoeve van de ‘klant’. Daarvoor worden ook nu weer, geheel in de ‘traditie’ van de afgelopen decennia, consultants ingehuurd. Dat is niet de paradigmawisseling die ik bedoel.”

Uw analyse stemt niet vrolijk over de toekomst van de democratische rechtsorde. Blijft u een optimist?

“Mijn boek is geschreven uit optimisme en daarvoor is ook aanleiding. Steeds meer mensen raken ervan overtuigd dat het functioneren van de overheid moet veranderen omdat de problemen waarmee bijvoorbeeld de belastingdienst en het UWV worstelen geen toevallige incidenten zijn. Als professionals op de werkvloer meer dan dertig procent van hun tijd aan administratie moeten besteden is er iets goed mis. En de rechterlijke functie houdt echt meer in dan zoveel mogelijk zaken in zo kort mogelijke tijd afdoen. Daarnaast zijn er steeds meer burgers die initiatieven nemen in het algemeen belang en zich daarbij niet door de overheid uit het veld laten slaan. En ten slotte is er de ‘plicht’ om optimistisch te zijn. De democratische rechtsorde gaat ervan uit dat de meeste burgers het goede willen en te vertrouwen zijn. Een meerderheid, blijkt uit cijfers van het SCP, maakt zich dan ook zorgen over de verscherping van de maatschappelijke tegenstellingen. Het alternatief voor de democratische rechtsorde is ook onaantrekkelijk: degene die het meeste geld, de grootste mond of de meeste kracht bezit krijgt het voor het zeggen. De noodzaak van de paradigmawisseling biedt ook D66 de kans de eigen geboortepapieren uit 1966 tegen het licht te houden, te erkennen dat het spoor van de vertegenwoordigende democratie te smal was, omdat zonder maatschappelijke democratie de vertegenwoordigende democratie niet tot wasdom komt. De nadruk moet ook meer dan aanvankelijk liggen op de inhoud van de verschillende functies dan op wijziging van bestaande structuren. In een democratische rechtsorde gaat het immers steeds om evenwicht en tegenwicht, macht en tegenmacht. Om dat evenwicht te bewaren en tegenmacht te bieden is het nodig te weten wat de eigen en andermans functie – als politicus, als bestuurder, als ambtenaar, als rechter en ook als burger – inhoudt. Als daarmee nu eens zou worden begonnen. Zo zou D66 zijn oorspronkelijke rol kunnen hernemen indachtig de woorden van de staatsrechtgeleerde, oud-senator en D66’er van het eerste uur, Jan Vis: ‘De democratische rechtsstaat is de enige staatsvorm, die tot vreedzame evolutie in staat is en daarvoor ook bedacht is.”

Herman Tjeenk Willink was voorzitter van de Eerste Kamer en vicepresident van de Raad van State. Hij was meermalen informateur van Nederlandse kabinetten. Sinds 2012 is hij minister van Staat.


Meer verdieping en verbreding van het sociaal-liberale gedachtegoed? Neem dan nu een abonnement op idee!