Help ons het sociaal-liberaal gedachtegoed groot te maken

Meer flexibel is niet altijd beter. Nee, echt niet!

In de afgelopen 20 jaar is het aandeel flexibele arbeidscontracten in Nederland gestaag toegenomen. De zogenaamde “flexibele schil” bedraagt inmiddels ongeveer 30% van de werkende beroepsbevolking. Verdere flexibilisering gaat de arbeidsmarkt echter niet beter laten functioneren, meent arbeidseconoom Ronald Dekker. Sterker nog, we betalen een hoge prijs voor een alleen in de economische theorie bestaand voordeel.

Door Ronald Dekker

Flexibiliteit heeft voor de meeste mensen een positieve connotatie. Wie wil er immers te boek staan als rigide en inflexibel? Wanneer het woord ‘flexibel’ wordt gebruikt voor het beschrijven van de arbeidsmarkt blijft de positieve connotatie van flexibiliteit bestaan. De arbeidsmarkt kan niet flexibel genoeg zijn en meer flexibiliteit is altijd beter, zo lijkt het. Inderdaad, zo lijkt het. Want het is allerminst evident dat een meer flexibele arbeidsmarkt altijd tot betere uitkomsten leidt. De voortdurende roep om verdergaande flexibilisering van de Nederlandse arbeidsmarkt is gebaseerd op de theoretische illusie van een ‘perfect werkende’ arbeidsmarkt en op de veelgehoorde misvatting dat de Nederlandse arbeidsmarkt niet flexibel zou zijn en zelfs op slot zou zitten.

OM MET HET LAATSTE te beginnen, het is echt nonsens om te stellen dat de Nederlandse arbeidsmarkt structureel ‘op slot’ zit. Meestal wordt hiermee bedoeld dat te weinig mensen van baan veranderen. Met andere woorden, de baanmobiliteit in Nederland zou te laag zijn. Nu is het beslist zo dat sinds de crisis van 2008 de baanmobiliteit serieus is afgenomen. Maar dat is vooral een effect van een conjuncturele neergang, niet van een structureel gebrek aan flexibiliteit. In de jaren voor de crisis startten er jaarlijks zo’n 3,5 tot 4 miljoen banen en werd een gemiddeld iets lager aantal banen beëindigd (CBS Statline). Dat is een enorme dynamiek op een beroepsbevolking van ongeveer 7 miljoen mensen (8 miljoen wanneer we ook de banen van minder dan 12 uur per week meetellen). Na de crisis is het aantal banen dat gestart is gedaald en het aantal banen dat beëindigd is gestegen. Maar nog steeds gaat het om miljoenen baanstarts en baanbeëindigingen per jaar en dan rekenen we de verschillende opdrachten van zelfstandigen nog niet mee. Hoezo dus ‘op slot’?

Er moet wel worden opgemerkt dat deze dynamiek zich concentreert bij een relatief klein deel van de beroepsbevolking, vooral bij dat deel dat zich in de zogenaamde flexibele schil bevindt. Individuele uitzendkrachten kunnen wel 10 of meer baanstarts en –beëindigingen per jaar doormaken. De omvang van de flexibele schil is (afhankelijk van de precieze definitie) ongeveer 25 tot 33 procent van de beroepsbevolking. Van de mensen in de flexibele schil stroomt jaarlijks ongeveer 20% door naar een ‘vaste baan’. Kijkend naar het aantal werkenden dat minder dan een jaar in dienst is, zien we dat Nederland in Europees verband een ‘goede middenmoter’ is voor wat betreft arbeidsmobiliteit (Deelen et al. 2014).

De empirische werkelijkheid is dus dat de Nederlandse arbeidsmarkt behoorlijk veel dynamiek en flexibiliteit kent, ook wanneer je deze vergelijkt met andere (Europese) arbeidsmarkten. En dat brengt ons bij de drang tot verdergaande flexibilisering. Het is opmerkelijk om te zien dat zelfs in landen met een, objectief gezien, meer flexibele arbeidsmarkt, de roep om verdergaande flexibilisering nooit ophoudt. Ook in landen met een lager niveau van ontslagbescherming  (bv. Denemarken of Engeland) blijven proponenten van flexibiliteit pleiten voor nog een nog soepeler ontslagrecht.

EEN BELANGRIJKE REDEN dat veel beleidsmakers en sommige academici blijven spreken over de noodzaak van flexibilisering  is dat flexibilisering de arbeidsmarkt beter zou laten werken; dat vraag en aanbod beter op elkaar zullen worden afgestemd.  Deze overtuiging is terug te voeren op de metafoor van The Invisible Hand.De Schotse moraalfilosoof Adam Smith schetste met deze term in de achttiende eeuw een beeld dat tot op de dag van vandaag nog steeds een zeer krachtige werking heeft. Moderne economen, met name Samuelson en het duo Arrow en Debreu, werkten de mythe van de onzichtbare hand verder uit via wiskundige modellering. Het resultaat was de algemene evenwichtstheorie. Door de analogie met de exacte bètawetenschappen won het beeld van de onzichtbare hand aan kracht. Arbeidseconoom Jules Theeuwes (1944-2012) noemde de combinatie van de onzichtbare hand en de wiskundige onderbouwing ooit nog ‘de neoklassieke droom’ waarin het prijsmechanisme voor een soepele en continue aansluiting zorgt op alle deelmarkten in de economie.

Het probleem is nu dat de economische werkelijkheid alleen adequaat wordt beschreven door het ‘neoklassieke model’ wanneer aan een uitgebreide serie voorwaarden is voldaan. Om van ‘marktwerking’ te kunnen spreken moet er sprake zijn van een homogeen product, vrije toetreding, een groot aantal aanbieders, een groot aantal vragers en van volledige informatie. Dat laatste houdt onder meer in dat alle relevante informatie zonder kosten beschikbaar is voor alle actoren in de markt. Laat de betekenis van deze eis van transparantie even goed op u inwerken: alle relevante informatie is zonder kosten beschikbaar voor alle actoren in de markt. Anders geen ‘marktwerking’.

Nu is het zelfs de meest oppervlakkige beschouwer van de arbeidsmarkt wel duidelijk dat ‘arbeid’ niet homogeen is. Het werk van de vuilnisman is niet dat van de verpleegkundige, dat van een hoogleraar niet hetzelfde als dat van een hoefsmid. Het is eigenlijk vrij onzinnig om te spreken over ‘de’ arbeidsmarkt en of die arbeidsmarkt als geheel meer of minder flexibel is. Maar een groter probleem is dat volledige informatie op (deelmarkten van) de arbeidsmarkt een volstrekte illusie is. En dat betekent weer dat alle zegenrijke mechanismen die worden toegeschreven aan de ‘invisible hand’ van marktwerking op een ‘echte’ empirische arbeidsmarkt niet perse zo zegenrijk zijn. Met andere woorden flexibilisering van de arbeidsmarkt leidt niet automatisch tot betere uitkomsten. Vragen met betrekking tot de flexibiliteit van de arbeidsmarkt moeten vooral beantwoord worden op basis van de empirie.

DE LAATSTE TIJD worden er vooral ook vragen gesteld over een specifieke flexibele arbeidsrelatie, namelijk die van de ZZP’er. Ongeveer één derde van de flexwerkers is zelfstandige zonder personeel, of zelfstandig professional. Van deze categorie is de doorstroom naar vaste banen het laagst. Succesvolle zelfstandigen willen geen baan meer en voor de ‘zelfstandigen bij gebrek aan beter’ liggen de banen niet voor het oprapen. Overigens bevat de brede statistische categorie van zelfstandig werkenden een grote en zeer heterogene groep mensen. Het gemiddelde daarvan of van aanwijsbare subgroepen (bv. ZZP’ers in armoede) wordt bijna per definitie niet herkend door individuele ZZP’ers. Die zijn sowieso allemaal zo uniek dat ze niet in een statistische categorie willen passen.

Op basis van een heldere definitie en goed meetbare criteria is er echter wel iets zinnigs te zeggen over de vraag ‘hoe het met zelfstandigen gaat’ en wat de oorzaken en gevolgen zijn van de groei van het aantal zelfstandigen voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Daarbij is het ook zinvol om beleidsmatige problemen te identificeren, waarmee geenszins ontkend wordt dat grote groepen zelfstandige professionals met buitengewoon veel plezier aan het ondernemen zijn en op die manier hun bijdrage aan de economie leveren.

Wat is dat nou een ZZP’er? De kortste definitie is: iemand die betaald werk verricht zonder een werkgever te hebben of te zijn. Iemand die betaald werk verricht en een werkgever heeft is immers werknemer, en iemand die betaald werk verricht en voor medewerkers als werkgever optreedt, is een zelfstandige met personeel. Op basis van deze algemene definitie zijn nog variaties mogelijk. Het Centraal Bureau voor de Statistiek blijft er het dichtste bij en bracht tot 31 december 2014 de ZZP’er onder binnen de definitie van de beroepsbevolking: dat betekent dat iemand minimaal 12 uur per week als ZZP’er werkt en dat dat werk ‘de belangrijkste werkkring’ betreft. Met ingang van 1 januari 2015 hanteert ook het CBS de internationale definitie van de beroepsbevolking (net zoals het CPB al eerder is gaan doen) en vervalt de ondergrens van minimaal 12 uur per week. Dat betekent dus ook dat het aantal ZZP’ers per 1 januari 2015 bij het CBS een behoorlijke sprong zal maken: van ongeveer 800.000 naar ruim boven het miljoen omdat er dus ruim 200.000 mensen zijn die als zelfstandige zonder personeel werken voor minder dan 12 uur per week en geen andere (grotere) werkkring hebben.

De groei van het aantal zelfstandigen zonder personeel is stevig te noemen en het groeipatroon is zeer dynamisch. Er komen jaarlijks rond de 70.000 tot 100.000 ZZP’ers bij en er vallen er ook 40.000 tot 60.000 weer af. Dit leidt tot een vrij stabiele netto-groei van ongeveer 35.000 ZZP’ers per jaar. In de jaren dat het goed gaat met de economie wordt de groei vooral veroorzaakt door ‘opportunity entrepreneurship’ en de krimp door ZZP’ers die (weer) in loondienst gaan. In recessies wordt de groei voor een groter deel veroorzaakt door ‘necessity entrepreneurship’ en de krimp door ZZP’ers die zich terugtrekken van de arbeidsmarkt. Het verschil tussen bruto groei en bruto krimp is al een kleine 20 jaar positief, met dus een stabiele groei van het aantal ZZP’ers tot gevolg. In dezelfde periode is overigens ook de beroepsbevolking behoorlijk gegroeid omdat meer mensen (vooral vrouwen) zijn gaan werken. Omdat de groei van het aantal ZZP’ers sneller ging dan de groei van de beroepsbevolking is het aandeel van ZZP’ers in de beroepsbevolking ook behoorlijk toegenomen. Deze groei is een belangrijke factor in het groeien van de zogenaamde flexibele schil, waartoe ook werknemers met een flexibel contract (voor bepaalde tijd, uitzend, oproep, etc.) behoren.

ZZP’ers zijn gemiddeld wat ouder, gemiddeld genomen hoger opgeleid en vaker man. Ze werken in alle sectoren, maar vooral in de bouw, de zakelijke dienstverlening en de culturele & overige dienstverlening. Het (arbeids-)inkomen van veel ZZP’ers is niet erg hoog. Maar liefst 60% van de ZZP’ers heeft een omzet lager dan €20.000,-. Daarmee kun je overigens niet concluderen dat een meerderheid van ZZP’ers aan de geeuwhonger ligt. Om iets verstandigs te kunnen zeggen over bv. armoede moeten we eigenlijk kijken naar het inkomen op huishoudniveau. De vraag is dan ook hoeveel ZZP’ers zich een lage omzet en dito arbeidsinkomen kunnen ‘permitteren’ omdat ze samenwonen met iemand die dat inkomen aanvult. Ook is het inkomen van ZZP’ers inherent instabiel vergeleken met dat van werknemers. Een laag inkomen gemeten in de ene periode kan worden gecompenseerd met een hoger inkomen in een andere periode.

WANNEER JE NAAR de armoedecijfers kijkt van huishoudens waarin een (of meerdere) ZZP’ers wonen, dan moet de conclusie zijn dat veel ZZP’ers met een laag inkomen niet worden gecompenseerd door huisgenoten met een hoger inkomen. Het percentage ZZP’ers dat in een ‘arm’ huishouden leeft, ligt ongeveer vijf keer zo hoog (10 tot 15% als hetzelfde percentage onder werknemers in vaste dienst (2 tot 3%) (Josten et al 2014). Er zijn dus aanwijsbare problemen met betrekking tot ZZP’ers waar het gaat om hun inkomen, de daaraan gerelateerde sociale zekerheid en de arbeidsverhoudingen:

  • Relatief veel ZZP’ers behoren tot de ‘working poor’, niet alleen op individuele basis, maar ook gemeten op huishoudniveau;
  • Verder zijn sommige ZZP’ers evident schijnzelfstandig (werkend in een gezagsverhouding met slechts één opdrachtgever) en zouden eigenlijk werknemer moeten zijn. Opdrachtgever is dus eigenlijk werkgever en zou sociale premies moeten afdragen. Dit is vooral een handhavingsprobleem;
  • ZZP’ers bouwen geen bovenminimale sociale zekerheidsrechten op, geen WW, geen WAO en geen pensioen, tenzij ze zelf met dit doel sparen of zich aansluiten bij een verzekeringscollectief (bijvoorbeeld een Broodfonds). De realiteit is dat een substantieel deel van de ZZP’ers niet spaart of kan sparen voor de risico’s van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en voor pensioen.

Daarnaast zijn er problemen die je economisch zou kunnen noemen:

  • Gebrekkige doorgroei naar het werkgeverschap. ZZP’ers kunnen worden beschouwd als beginnende ondernemers en werkgevers. Maar de doorgroei naar ‘echt ondernemerschap’ en ‘werkgeverschap’ komt maar mondjesmaat tot stand. Daarmee komen gewenste schaalvoordelen mogelijk minder vaak tot stand;
  • De bijdrage aan de economie en innovatie van ZZP’ers blijft hiermee beperkt ten opzichte van werknemers omdat ze 1 op 1 substitueerbaar zijn en blijven voor werknemers.

Tot slot is er een aantal problemen met betrekking tot de overheidsfinanciën, bijvoorbeeld:

  • ZZP’ers betalen belasting als ondernemers en dus in vergelijking met werknemers minder over hetzelfde niveau van inkomen.

In hoeverre dit echt problematisch is, kun je betwijfelen. Je zou kunnen beweren dat die fiscale voordelen een compensatie zijn voor de lacunes op het gebied van sociale zekerheid (geen pensioenopbouw, geen arbeidsongeschiktheidsverzekering). Maar tegelijkertijd is het reëel om te stellen dat het fiscale voordeel te groot is voor goed verdienende ZZP’ers en veel te klein voor ZZP’ers aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Hier gebruiken ZZP’ers de fiscale voordelen ook noodgedwongen om hun opdrachtgever te subsidiëren met lage tarieven.

DE FLEXIBILITEIT DIE ZZP’ers, en ook flexwerknemers, met zich meebrengen stellen bedrijven en economieën als geheel in staat om zich snel aan te passen aan veranderende omstandigheden. In een land met een grotere flexibele schil is de opstap naar de arbeidsmarkt makkelijker. Maar daar staat tegenover dat het terugvallen naar werkloosheid minstens net zo makkelijk is. Voor het niveau van werkloosheid en werkgelegenheid maakt het niet zo veel uit. Een land met een meer flexibele arbeidsmarkt heeft niet per definitie meer mensen aan het werk of een lagere werkloosheid. Maar wel vaak een hoger niveau van ongelijkheid.

De economie heeft een zekere mate van flexibiliteit op de arbeidsmarkt nodig, maar ook weer niet teveel. Het gaat zoals altijd om de balans. Maar kunnen bedrijven zelf deze balans, de maatschappelijk en economisch optimale mix van flex kiezen? We overschatten schromelijk in hoeverre bedrijven rationele en strategische keuzes maken in hun personeelsbeleid. In werkelijkheid is er veel nattevingerwerk en kopieergedrag dat op maatschappelijk niveau desastreus kan uitpakken. Verdergaande flexibilisering van de arbeidsmarkt op het niveau van nationaal beleid brengt het risico met zich mee dat te veel bedrijven te veel flexibele arbeid gebruiken. Dat leidt niet tot meer banen, niet tot minder werkloosheid. Wel tot grotere conjuncturele schommelingen, meer ongelijkheid en minder investeringen in scholing. Dat is een hoge prijs voor een alleen in de economische theorie bestaand voordeel.

 

Ronald Dekker is arbeidseconoom en onderzoeker bij het instituut Reflect, Universiteit van Tilburg.

Dit artikel verscheen in Idee nr. 1 2015: Alles flex?

 

Laatst gewijzigd op 22 oktober 2015