Doneer aan de Mr. Hans van Mierlo Stichting

De verplaatsing en vervaging van het algemeen belang

Lees hier het pdf van dit artikel.

Het onderscheid tussen private belangen van individuele burgers en een publiek of algemeen belang dat door de staat wordt gediend, is niet meer zo duidelijk als vroeger. Publiek-private samenwerkingsverbanden creëren een diffuus overgangsgebied, net als partijen die niet tot de staat behoren, maar ook niet meer volledig privaat zijn, zoals de grote banken. Frank Ankersmit schetst een eigenaardige situatie waarin het belang van een bank misschien wel zwaarder weegt voor de staat dan het algemeen belang.

Door Frank Ankersmit

BINAIRE OPPOSITIES als die tussen samenleving en staat, of privaat en publiek belang, zijn niet altijd haarscherp. Het is vaak niet zeker waar de een ophoudt en de ander begint. Twee vragen doen zich daarbij voor. Stel, je wilt Nederland in de noord-zuidrichting opdelen in een rechter- en een linkerhelft. Conceptueel geen enkel probleem: het linkerdeel is wat links ligt van de scheidslijn die Nederland opdeelt in twee gelijke helften, en het rechterdeel ligt rechts ervan. Op het vlak van taal en betekenis is dit onderscheid volstrekt helder en laat het geen enkele ruimte voor misverstanden of onduidelijkheden. Maar trek die lijn maar eens in de praktijk! Daar ben je nog niet klaar mee. Kortom, wat in de werkelijkheid correspondeert met een onderscheid dat in de taal zo haarscherp is, is lang niet altijd duidelijk. Zo zou het ook met de begrippenparen ‘staat/samenleving’ en ‘publiek/privaat’ kunnen zijn.

Dan een tweede probleem: de politieke vraag of een scherpe grens tussen samenleving/privaat en staat/publiek wel of niet wenselijk is. Anders dan de overweging van daarnet misschien suggereert, is dit wel degelijk een zinvolle vraagstelling. Zo kun je besluiten de grens tussen wit en zwart heel scherp te maken, maar ook om er een flink stuk grijs tussen te zetten, met ook weer ‘fifty shades of grey’ erin.

Diffuus overgangsgebied
Tegenwoordig geeft men de voorkeur aan een vage, diffuse grens tussen samenleving/privaat en staat/publiek, waar je alleen aan de uiteinden nog iets hebt dat voor de volle 100 procent het een of het ander is, terwijl er een aanzienlijk grijs overgangsgebied tussen zit. Laten we nu proberen dat vage grensgebied wat nauwkeuriger in kaart te brengen. Dan valt a priori op te merken dat de groeisels daar van twee soorten kunnen zijn: 1) iets dat een vermenging is van samenleving/privaat en staat/publiek en dan ook trekken van beide vertoont, en 2) iets dat noch de trekken van de staat (publiek belang) noch die van de samenleving en burger (privaat belang) vertoont. Andere mogelijkheden zijn er per definitie niet.

De eerste soort van groeisels brengt, afgezien van de vermenging van samenleving/privaat en staat/publiek, niet echt iets nieuws. De ingrediënten van die vermenging zijn ons immers van oudsher bekend. Ik noem deze soort daarom ‘endogeen’, omdat die uit het bestaande werd geboren. Maar iets dat noch samenleving/privaat noch staat/publiek is, dat is wél iets nieuws, iets wat zogezegd ‘van buitenaf ’ komt. Dat kunnen we met ‘exogeen’ aanduiden. Laten we deze a priori– intuïties als uitgangspunt nemen en proberen ze hieronder empirisch in te vullen. Beginnen we met de endogene groeisels, dan zijn er weer twee mogelijkheden. Je kan groeisels hebben waarin 1) het element staat overweegt, of 2) het element samenleving het sterkst aanwezig is. Voor groeisels van het eerste soort kan je denken aan verzelfstandigde voormalige overheidsorganen, zoals zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) en rechtsorganen met een wettelijke taak (rwt’s). Zij ontstonden doordat de overheid een bepaalde overheidstaak afstootte en toevertrouwde aan een private instantie. Eenmaal aangeland in het private domein behoorde dat voormalige overheidsorgaan tot de samenleving. Maar de overheid wil bij verzelfstandiging, anders dan bij privatisering, toch graag een vinger in de pap houden. Het resultaat is een mengsel van samenleving/privaat en staat/publiek dat zijn oorsprong had in de staat en de herinnering daaraan behoudt.

Het andere endogene groeisel is de publiekprivate sector (pps). Daar gaat het om een samenwerking tussen de staat en private bedrijven die in opdracht van, en in samenwerking met, de overheid de uitvoering van overheidstaken ter hand nemen waarvoor de overheid zichzelf minder geschikt acht. Hier ligt het accent uiteraard bij die bedrijven, dus bij de samenleving en het private belang.

Niet publiek en ook niet privaat
Nu de interessantere ‘noch/noch-mogelijkheid’ van de exogene groeisels. Ook hier zijn weer twee opties: 1) groeisels die de herinnering aan de staat bewaren, en 2) zij die hun wortels hebben in de samenleving, in de private sector. Bij het eerste soort groeisels moet je vooral denken aan internationale organisaties. Die zijn niet te situeren op het traject tussen burger, samenleving en staat en hebben hun tehuis elders. Ze zijn duidelijk exogeen. Het prototypische voorbeeld is de Europese Unie (EU). Een heleboel wet- en regelgeving in ons land – het zogenaamde acquis communautaire – komt van de EU. Of dat een goede of een slechte zaak is, laat ik in het midden. Ik beperk me tot de constatering dat we hier van doen hebben met een bron van wet- en regelgeving die je niet gelijk kan stellen met ofwel de Nederlandse staat, ofwel de Nederlandse samenleving. Deze wet- en regelgeving heeft zijn oorsprong echter wel in de interactie tussen staten (waaronder de onze) en bereikt samenleving en burger ook via onze staat. Dit is dus het staatsgeoriënteerde exogene groeisel. Nu het exogene groeisel dat noch samenleving/ privaat noch staat/publiek is, maar in de samenleving zijn oorsprong heeft. Dat brengt ons bij wat eigenlijk de meest interessante ontwikkeling is van de laatste tien jaar. Hier moet je vooral denken aan banken en aan de financiële sector in het algemeen. Banken werden vroeger zonder aarzelen tot het private domein gerekend, tot dat van de samenleving. Ging een bank failliet, dan kon dat zeker grote consequenties hebben voor de rest van de samenleving, voor kleine spaarders, beleggers en bedrijven. In die zin was met het wel en wee van banken en bedrijven, net als met dat van grote industrieën en multinationals, altijd wel een publiek belang gemoeid. Desondanks lag daar onvoldoende reden om ze te verhuizen van de private naar de publieke sector. Dat is nu anders. In de eerste plaats is er sprake van een ‘qualitative leap’ in het welzijn van banken en de financiële sector, waardoor die van een privaat naar een publiek belang kon evolueren. Zelfs de grootste industrieën en multinationals maakten die qualitative leap niet. Het bedrag op de balansen van de drie grootste Nederlandse banken is groter dan heel ons jaarlijkse bruto binnenlands product. Nemen bankbestuurders verkeerde en onverantwoorde beslissingen – en dat doen ze soms, zoals we sinds 2008 weten – dan kan dat de Nederlandse economie ruïneren. Met hun doen en laten is dus een publiek belang gemoeid als weinig andere. In de tweede plaats: met die de facto overstap van de private naar de publieke sector betraden de financiële instellingen dus het terrein (van het publiek belang) dat aan de staat was voorbehouden. Maar je kan ze zeker niet rekenen tot de staat; zij zijn juist de sparring partners van de staat. Zij zijn daarom noch deel van de staat, noch van de samenleving – hoewel banken, meer dan beleggers in staatsobligaties of rating agencies, hun vroegere banden met de private sector (en dus de samenleving) wel bleven behouden. Maar wie alleen oog heeft voor dat laatste, blijft blind voor de lessen van 2008 en van daarna.

Staat en samenleving met de rug naar elkaar toe
Samenvattend: tot voor kort was de grens tussen staat en samenleving (of burger) relatief scherp. Er was daarmee weinig dat de waarneming van de een door de ander in de weg stond of ernstig bemoeilijkte. De samenleving en de burger wisten wat voor vlees ze met hun staat of overheid in de kuip hadden; de staat, op zijn beurt, wist dat van de samenleving en de burger. Maar op de plaats waar vroeger die grens liep, treffen we nu twee endogene en twee exogene groeisels aan. Ze hebben alle gemeen dat ze het zicht van staat en samenleving (en burger) op elkaar meer en meer belemmeren, net zoals de bewoners van twee naast elkaar staande huizen uit elkaars zicht raken wanneer er een dicht dennenbosje tussen hun huizen groeit. Vanuit het perspectief van de burger raakte de staat verscholen achter een dennenbosje van verzelfstandigde voormalige overheidsorganen en van publiek-private samenwerkingsverbanden. De burger kreeg daarom de indruk dat hij er tegenwoordig een beetje alleen voor staat, dat het daarom minder zin heeft om nog veel tijd en energie in de staat (en de publieke zaak) te steken en dat het beter is je daaruit terug te trekken. En de staat, van zijn kant, had en heeft heel wat te stellen met het eerste endogene groeisel. [1] Denk aan woningcorporaties, roc’s, NS, Fyra en wat niet al. De tijd en energie die hij daarin moet investeren, gaan natuurlijk ten koste van de aandacht die hij nog kan opbrengen voor burger en samenleving.

Dat alles geldt a fortiori voor de beide exogene groeisels. In de endogene groeisels spreken samenleving en staat nog een hen beide vertrouwde taal die het begrip over en weer garandeert. Dat ligt anders met de exogene groeisels. Die vallen buiten het zicht van samenleving en burger. De burger kan er in de krant over lezen, maar invloed heeft hij er niet op. De staat geeft hiervan het spiegelbeeld te zien. Er zit voor de staat weinig anders op dan zijn eigen koers te varen in zijn contacten met andere staten in internationale samenwerkingsverbanden en met de wereld van de banken en de financiële sector. Behalve wanneer het zou gaan om heel ‘totale’ vragen als ‘wel of geen EU?’. Hier staat de staat dus, of hij dat nu leuk vindt of niet, met de rug naar de samenleving en de burger. Samenleving (en burger) en de staat groeien steeds verder uiteen; de groter wordende ruimte tussen beide wordt opgevuld door de vier in dit betoog besproken groeisels, met name door de twee exogene varianten.

Publiek en privaat in de nabije toekomst
Zowel ‘vroeger’ als nu heeft het privaat belang zijn thuis in de samenleving en de wereld van de burger. En er was vroeger een staat, regering of overheid om op meer of minder succesvolle manier die private belangen te ‘vertalen’ in een publiek belang. Maar door de vier groeisels die ik eerder beschreef, lukt dat steeds minder. In de eerste plaats belemmeren die dat ‘vertaalproces’. En in de tweede plaats raakt de staat door die groeisels in de verdrukking – iets soortgelijks doet zich bij de samenleving en de burger overigens niet voor. De staat moet zich tegen de vier groeisels staande houden, en kan dat alleen doen als hij een besef van zijn eigen belang ontwikkelt. Wat vanuit perspectief van samenleving en burger het publiek belang is, wordt dus nu op het niveau van de staat ook nog eens uit zijn verband getrokken door dat nieuwe gegeven van het eigenbelang van de staat. Dat is een nieuwe factor.

Het belangrijkst zijn bij dit alles de twee exogene groeisels die noch een privaat noch een publiek belang dienen of vertegenwoordigen. Vanuit het traditionele regime van de verhouding tussen privaat en publiek belang zijn dit nieuwkomers, vreemdelingen, met wie wij nog geen ervaringen opdeden en waarvan we dus niet weten of ze ons goed of slecht gezind zullen zijn. Maar twee dingen weten we wel. In de eerste plaats: ze stelden zich op tussen samenleving (of burger) en staat. Ook dat is iets nieuws (of juist heel ouds): je moet helemaal terug naar de Middeleeuwen voor een politieke orde die lijkt op die nieuwe, huidige toestand. In de tweede plaats weten we dat die exogene groeisels geen boodschap hebben aan hoe ‘vroeger’ private belangen in een publiek belang werden vertaald. Wolfgang Streeck wijst daarop in zijn recente boek Buying Time. Hij maakt daarin een onderscheid tussen ‘staatsvolk’ en ‘marktvolk’. Het staatsvolk is het electoraat in traditionele zin; het marktvolk bestaat uit de banken en de financiële markten (het vierde groeisel dus). Voorts toont hij aan dat voor schuldenstaten – maar niet alleen die! – de wensen van het marktvolk vaak belangrijker zijn dan die van het staatsvolk. Er is, om zo te zeggen, naast het oude een nieuw electoraat bijgekomen wiens wensen voor de staat vaak zwaarder wegen dan die van dat oude electoraat. [2]

Waarbij zich ook nog eens de complicatie voordoet dat het marktvolk soms op een ingewikkelde manier toch weer tot de burger en zijn private belangen te herleiden is. Zo horen grote pensioenfondsen wel tot het marktvolk, maar de druk die zij uitoefenen dient de huidige en toekomstige gepensioneerden (die wij tot het staatsvolk rekenen). Aldus veroverde het tweede exogene groeisel niet alleen een stuk van het publieke belang, maar ook van het private belang. In die zin is de burger ook burger geworden van de ‘natie’ of ‘staat’ van de financiële sector. Heel eigenaardig allemaal.

 

Frank Ankersmit is emeritus hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen.

 

Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.

 

Noten

[1] Het tweede endogene groeisel is het enige, althans in ons land, waar nog nooit echt grote narigheid uit voortgekomen is. Maar dat kan anders. Denk aan de Verenigde Staten en het optreden van private bedrijven als Halliburton en Blackwater in de Irak-oorlog.

[2] W. Streeck, Buying Time. The Delayed Crisis of Democratic Capitalism, Londen/New York 2014; 80-90.

– –

Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2015: Algemeen belang en democratie, en is te vinden bij het onderwerp  staatsinrichting.

Laatst gewijzigd op 22 november 2018